07 2018

Uit de redactie Editie 2018-07

Het Belastingplan 2019 en de scheiding der machten

In het Belastingplan 2019 dat op Prinsjesdag aan het parlement is aangeboden, staan de plannen van het kabinet voor de belastingen. En dat zijn er dit jaar veel. Het betreft veelal plannen die al per 1 januari 2019 in werking moeten treden. Het wetgevingstraject is daarmee erg kort. In iets meer dan drie maanden tijd moeten de meeste plannen tot wet worden verheven. Dit terwijl deze plannen zeker niet beperkt blijven tot geringe aanpassingen van de belastingtarieven, hoewel ook daaraan grote budgettaire gevolgen kunnen kleven. Met de verhoging van het lage btw-tarief van 6% naar 9% zijn bijvoorbeeld miljarden gemoeid. Ook politiek gevoelige plannen moeten snel en vakkundig door beide kamers van het parlement worden geloodst. Wat betreft het meest controversiële plan, het afschaffen van de dividendbelasting, (b)lijkt dat te zijn mislukt.*1

Door die grote tijdsdruk is de kans op fouten in de wetgeving zeker niet ondenkbeeldig. Dergelijke fouten kunnen afbreuk doen aan het gezag van wetgeving en leiden tot onduidelijkheid in de uitvoeringspraktijk. Het kan zelfs aanleiding geven tot geschillen die aan de rechter worden voorgelegd. In het jaarverslag 2017*2 is te lezen dat de Hoge Raad structureler melding is gaan maken van door hem geconstateerde onvolkomenheden in wet- en regelgeving. Het gaat dan om (juridisch-technische) aandachtspunten, zoals leemtes in de wet, regels die in strijd zijn met voorschriften van hogere orde, onduidelijke regelingen of regelingen die niet goed op elkaar zijn afgestemd. Als de Hoge Raad vindt dat een tekortkoming van voldoende belang is, koppelt hij dit via zijn arresten en het jaarverslag terug aan de wetgever. Het blijft echter bij een constatering. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling van de cassatierechter om hiermee politiek te bedrijven of maatschappelijke keuzes te beïnvloeden. Dat laat de Hoge Raad terecht aan de wetgever.

Ook aan het Belastingplan 2019 liggen tal van politieke en maatschappelijke keuzes ten grondslag. Zo zou (of had) het afschaffen van de dividendbelasting het vestigingsklimaat in Nederland moeten verstevigen, ook al kost dat de schatkist volgens de ramingen bijna € 2 miljard per jaar. Op door de wetgever gemaakte keuzes valt natuurlijk het nodige af te dingen, zeker als de onderbouwingen niet keihard zijn of lijken te zijn ingegeven door handig lobbywerk. In belastingzaken komt het regelmatig voor dat belastingplichtigen deze keuzes ter discussie stellen. Simpelweg omdat zij die niet eerlijk vinden of een rechtsongelijkheid constateren. Dat is natuurlijk hun goed recht, maar de speelruimte voor de rechter is in dit verband slechts beperkt.

In artikel 11 Wet algemeene bepalingen der wetgeving van het Koningrijk, de nog altijd geldende wet van 15 mei 1829, staat klip en klaar:

De regter moet volgens de wet regt spreken: hij mag in geen geval de innerlijke waarde of billijkheid der wet beoordeelen.

Of een rechter het eens is met de door de wetgever gemaakte keuzes of de onderbouwing ervan, doet met andere woorden niet ter zake. Een langs democratische weg tot stand gekomen wet moet worden gerespecteerd. Een snel onderzoek op rechtspraak.nl leert dat vooral in belastingzaken nogal eens naar dit artikel uit die antieke wet wordt verwezen.

Ook een beroep op artikel 1 Grondwet (het gelijkheidsbeginsel) heeft geen kans van slagen. Op grond van artikel 120 Grondwet treedt de rechter namelijk niet in de grondwettigheid van wetten en verdragen. Een wet in formele zin is met andere woorden naar nationaal recht onschendbaar.

Enig soelaas bieden de internationale verdragen, zoals het EVRM en het IVBPR. Op grond van artikel 94 Grondwet vinden wettelijke voorschriften immers geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.

Zeker in belastingzaken, waarin vaak zonder rechtsbijstand wordt geprocedeerd, ligt er voor de rechter ruimte om een juridische vertaalslag te maken. Klachten over oneerlijkheid van belastingwetgeving of rechtsongelijkheid laten zich, soms met enige goede wil, vertalen in een beroep op de non-discriminatiebepalingen van artikel 14 EVRM en 26 IVBPR. Ook een beroep op schending van een eigendomsrecht van artikel 1 EP bij het EVRM, valt er dikwijls nog wel in te lezen.

Toch leert de rechtspraak van het EHRM en de Hoge Raad, dat bij toetsing aan de non-discriminatiebepalingen in genoemde verdragen aan de wetgever op fiscaal gebied een ruime beoordelingsruimte toekomt bij de beantwoording van de vraag of gevallen als gelijk moeten worden beschouwd en zo ja, of een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen niettemin verschillend te regelen. Indien het niet gaat om onderscheid op basis van aangeboren kenmerken van een persoon, zoals geslacht, ras en etnische afkomst, dient het oordeel van de wetgever te worden geëerbiedigd, tenzij het evident van redelijke grond is ontbloot. Ook bij toetsing aan artikel 1 EP bij het EVRM wordt de wetgever een ruime beoordelingsmarge gelaten bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een ‘fair balance’ tussen het individuele belang en het algemene belang. De lat om tot een schending te concluderen wordt in de rechtspraak dus zeer hoog gelegd, dit tot ongenoegen van menig fiscalist die zo nu en dan op een rechterlijke tik op de vingers van de wetgever rekent.*3

Wanneer de rechter geen uitkomst kan bieden, rest de belastingplichtige een gang naar ‘Den Haag’ om daar de wetgevende macht te bewegen tot een aanpassing van de wet of de uitvoerende macht - de Staatssecretaris van Financiën - te verzoeken tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard bij toepassing van de belastingwet (de hardheidsclausule). Zo zijn en blijven de machten in onze rechtsstaat keurig gescheiden, en dat is ook wat waard. Al schiet de individuele belastingplichtige daar niet veel mee op…

De afschaffing van de dividendbelasting is neergelegd in een separaat wetsvoorstel, de Wet bronbelasting 2020. Daarmee is gehoor gegeven aan de motie van (destijds) Eerste Kamerlid Hoekstra, thans Minister van Financiën, om niet te veel plannen in één wetsvoorstel op te nemen, waar in zijn geheel voor of tegen moet worden gestemd. Bij het schrijven van dit redactioneel is het politieke debat hierover nog in volle gang.

'Hoge Raad zit te veel op schoot bij politici', kopte het Financieel Dagblad op 28 september 2016 boven een artikel waarin bekende fiscalisten kritiek uiten op deze lijn in de jurisprudentie van de Hoge Raad. https://fd.nl/economie-politie...

Top